2020年01月21日 星期二
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從案例看行政訴訟“事實根據”的證明標準

2020-1-2 9:31:12 來源:中國礦業報 作者:范小強

mlb棒球比分直播大谷 www.ecrsv.com.cn 案情介紹

某采石場2011年10月26日辦理個體工商戶營業執照,2012年7月3日取得石灰巖采礦許可證,有效期至2014年7月3日。

2014年2月,xx縣公安局以采石場借建礦之機擅自進行炸石生產為由,決定停止對采石場供應民用爆炸物品。2014年4月23日,xx縣政府召開采石場布局工作會議,形成上政閱(2014)31號《xx縣人民政府關于全縣采石場規劃布局工作會議紀要》(以下簡稱《會議紀要》)?!痘嵋榧鴕分饕諶菸合刈勻蛔試淳?、安監局、公安局、工商局、環保局等行政主管部門要加強對全縣非煤礦山的管理,對不符合規劃的非保留類非煤礦山,要停止辦理延期手續,及時依法撤銷相關證照,督促業主有序退出;對不符合規劃、無證非法生產的非煤礦山,要嚴格依法取締。在這種情況下,采石場既無法恢復建設,也不被允許延續。

2015年1月,采石場向xx市中級人民法院提起行政訴訟,請求判決確認xx縣政府關停該采石場的行為違法。 筆者認為,該案的一個焦點問題是xx政府是否實施了關停采石場的行為。

律師說法

一、行政訴訟的起訴條件及達不到起訴條件的后果

提起行政訴訟應當符合四個條件:一是原告適格,原告應是行政行為相對人或者是與行政行為具有利害關系的公民、法人、其他組織;二是被告明確,即原告提供被告的名稱等信息足以使被告與其他行政機關相區別;三是有事實根據;四是訴訟請求具體,主要包括請求判決撤銷或者變更行政行為、請求判決行政機關履行特定法定職責或者給付義務、請求判決確認行政行為違法、請求判決確認行政行為無效、請求判決行政機關予以賠償或者補償、請求解決行政協議爭議、請求一并審查規章以下規范性文件、請求一并解決相關民事爭議;五是屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。

如果在立案階段,法院認為原告提交的起訴沒有事實根據,則會裁定不予立案;行政訴訟案件立案后,根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(法釋〔2018〕1號)第六十九條,如果法院經審理認為,起訴不具有事實根據的,人民法院將裁定駁回起訴。

二、何為事實根據?

首先需要注意的是《行政訴訟法》第四十九條的事實根據與證明原告訴訟請求的事實根據是不同的。前者要求原告能夠提出被告已經做出或事實上實施了可訴行政行為的初步證明即可。由于司法解釋對此并未進行明確界定,于是,實踐中,法官的自由裁量權就相當大,這就涉及到如何判斷原告“事實根據”的證明標準問題。

以關??笊轎?,如果縣級以上人民政府遵守法定程序,出具了正式的關??笊驕齠?,則行政相對人持有xx縣政府出具的關停決定即可證明xx縣政府實施了行政行為。

結合有關司法實踐,如果行政機關實施了事實性的關停行為,建議關注如下要素:一是礦山無法生產的原因是由于證照到期無法生產,還是由于其他違法原因而被責令停產。二是xx縣政府是否制訂了具體的關停方案,并要求有關主管部門落實。三是xx縣政府是否組織多個業務主管部門和下級政府到礦山現場進行檢查,并要求停止生產。四是xx縣政府或指示主管部門要求有關部門停止供電、斷水、貼封條等行為。

基于上述認識,本案中,原告并未提供xx縣政府組織或實施了關停原告礦山的行政行為,于是,終審法院認為,原告提起本案行政訴訟不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定的立案受理條件,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第二款的規定,應當裁定不予立案,已經受理的,應當裁定駁回起訴。原告對此不服,向最高院申訴,也未被受理。

三、行政訴訟的證明責任

人民法院審理行政案件,應對其合法性進行審查。至于審查合法性的證據來源于三個渠道,一是被告,二是原告,三是人民法院調取有關證據,例如《行政訴訟法》第四十條和四十一條。根據《行政訴訟法》的有關規定,被告對行政行為的合法性負有主要證明義務,原告可以提供證明行政行為違法的證據,但原告提供的證據不成立的,不免除被告的舉證責任。

當然,原告如果提起了被告不履行職責、行政補償、賠償等特定訴訟請求的案件,需要向法院提供曾依法向被告提出申請的證據或者行政行為造成損失的有關證據。對此,《行政訴訟法》第三十八條有明確規定。

四、關于證明標準問題

本案中,原告沒有或無法提出xx縣政府實施關停行為的有關證據而被駁回起訴,筆者認同法院的判決。筆者曾代理一個案件,原告提出了能夠證明關停行為的一組三個間接證據,但由于法院對原告適用了較高的證明標準而錯誤地決定駁回起訴。

筆者認為,根據行政訴訟證明責任原理和法律規定,以及最高法院的有關典型案例,人民法院對于行政機關實施的事實性行政行為,例如現場強制關停等,應結合原告被告提交的相關證據,實事求是予以認定,簡單粗暴地以不符合《行政訴訟法》第四十九條規定而駁回起訴,這不符合有關立法精神,也不符合《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(法釋〔2018〕1號)第六十九條第二款“前款所列情形可以補正或更正的,人民法院應當指定期間責令補正或者更正;在指定期間已經補正或者更正的,應當依法審理”之規定。

另一方面,最高院公布的典型案例也不支持“簡單以原告舉證不力”而駁回起訴的行為。2018年5月15日,最高人民法院發布了《人民法院征收拆遷典型案例》(第二批),在“陸繼堯訴江蘇省泰興市人民政府濟川街道辦事處強制拆除案”中,最高人民法院認為:“此案有兩點啟示意義:一是在行政執法不規范造成相對人舉證困難的情況下,人民法院不宜簡單以原告舉證不力為由拒之門外,在此類案件中要格外關注訴權?;?。二是事實行為是否系行政機關而為,人民法院應當從基礎事實出發,結合責任政府、誠信政府等法律理念和生活邏輯做出合理判斷。”

總之,行政訴訟中,在行政機關執法不規范、被告舉證能力有限的情況下,法院應依法適用舉證規則,人民法院可依職權主動查明案件事實,而不能要求原告承擔更多或超過舉證能力范圍的舉證責任。

律師建議

1.對于行政訴訟而言,一定要明確不同主體做出了哪些行政行為,不同行政行為處于解決行政相對人實質問題的何種階段,對于行政相對人的影響如何;然后再根據行政起訴期限、證據收集情況及訴訟請求等情況,統籌予以決定。

對于本案而言,筆者認為,如果采石場在采礦許可證到期之前提起延續申請,發證機關以xx縣政府《會議紀要》而不予審批,則采石場可以針對發證機關不作為或者做出的不予許可決定行政行為而起訴。同時,如果《會議紀要》構成了具有普遍約束力的行政規范性文件,則還可以嘗試對《會議紀要》提起合法性審查。

2.在行政機關進行現場執法的情況下,行政相對人不能抗法,但可采取拍照、錄視頻等方式保全相關證據,注意有關指揮者的身份及執法證件。

3.一定要重視《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(法釋〔2018〕1號)第六十九條的規定,并全面理解,正確適用。第一款規定:“有下列情形之一,已經立案的,應當裁定駁回起訴:(一)不符合行政訴訟法第四十九條規定的;……”第二款規定:“前款所列情形可以補正或更正的,人民法院應當指定期間責令補正或者更正;在指定期間已經補正或者更正的,應當依法審理。”根據該條規定,一審法院如果認為行政相對人不符合起訴條件的,應當釋明而非簡單駁回起訴?!?/p>

網站編輯:宮莉

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